按理说，中央政府有什么指令，地方政府应该不折不扣地照章执行，但事实上，地方政府却常常和中央政府“打游击”。为什么呢？这关键还是“利益”二字在里边。根据现代国家治理理论，中央有中央的职责，地方有地方的职责，要调动中央和地方两个积极性，就要妥善处理好中央和地方的责权利的对应关系。改革开放40年来，特别是1994年分税制以来，我们最大的问题就是没有处理好这个关系。

1994年进行分税制改革，为了加强中央的财力，在税制的设计上明显倾向于中央。国家税务局负责征收管理的税种和征管范围包括：增值税；消费税；进口产品增值税、消费税、直接对台贸易调节税（委托海关代征）；铁道、各银行总行、保险总公司集中缴纳的营业税、所得税和城市维护建设税；出口产品退税；中央企业所得税；中央与地方所属企、事业单位组成的联营企业、股份制企业所得税；2002年1月1日以后新办理工商登记、领取许可证的企业、事业单位、社会团体等组织缴纳的企业所得税；地方和外资银行及非银行金融企业所得税；证券交易税（未开征前先征收在证券交易所交易的印花税）；境内的外商投资企业和外国企业缴纳的增值税、消费税、外商投资企业和外国企业所得税；个体工商户和集贸市场缴纳的增值税、消费税；储蓄存款利息所得个人所得税；车辆购置税；燃油税（暂未开征）；中央税、共享税的滞、补、罚收入；国家税务总局明确由国家税务局负责征收的其他有关税费。

地方税务局负责征收的税种（不包括已明确由国家税务机关负责征收的地方税部分）：营业税、企业所得税、个人所得税、土地增值税、城镇土地使用税、城市维护建设税、房产税、城市房地产税、车船使用税、车辆使用牌照税、屠宰税、资源税、固定资产投资方向调节税、印花税、农业税、农业特产税、契税、耕地占用税、筵席税，城市集体服务事业费、文化事业建设费、教育费附加以及地方税的滞补罚收入和外商投资企业土地使用费。中央与地方共享税：是由国家税务总局负责征收管理，收入由中央与地方共同分享的税种。增值税：中央政府分享75%，地方各级政府分享25%。省级12.5%，市级7.5%，区县级3.75%，镇乡3.75%。营业税：铁道部、各银行总行、各保险总公司集中缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。企业所得税：铁道部、各银行总行及海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分中央与地方政府按60%与40%的比例分享。省级20%，市级10%，区县级5%，镇乡5%。资源税：海洋石油企业缴纳的部分归中央政府，其余部分归地方政府。印花税：证券交易印花税收入的94%归中央政府，其余6%和其他印花税收入归地方政府。

几个大的税种消费税全归中央，增值税中央占75%，企业所得税中央占60%，只有营业税归地方。而除了营业税地方政府没有其他的主体税种，基本上都是一些零散的、难以征收的、收入细小的、不稳定的税种，其结果造成地方政府的财政收入锐减。1993年地方财政占全国整个财政的78%，到了2002年，这一比例下降到45%,2003年后又有所回升，到了2011年这一比例达到50.6%。而土地就不一样了，随着地价的上涨，土地收入越来越高，这样也就填补了地方财政的不足。

从事权角度考虑，地方政府的职责大，但是几大税种得到的却非常少，特别是到镇乡一级，只有3.75%和5%，还要完成十分繁重的任务，钱从哪里来呢？为什么区县以下政府财力总是不足？为什么说他们是吃饭财政？那是因为分给的蛋糕太小了，也正因为这样的税收体制，使得区县以下政府丧失了发展工业的积极性，因为他们拿不到多少税收，相反盖房子拿到的税收最多，所以地方政府就热衷于盖房子。中央要求经济适用房的比例，但地方往往不予理睬，这两年抓得紧了，才不得不搞，为什么？经济适用房政府得不到土地款，税收也少，积极性从哪里来？这些问题在经济特别发达的地区可能好一些，对于经济情况中等及以下水平地区，这样的矛盾普遍存在，而且非常突出。就是这个原因，地方政府有时候就会上有政策，下有对策，跟中央政府“打游击”。不是别的，是因为他真的做不到中央政府的要求，没办法。所以不切实际的要求只能换来“上有政策，下有对策”的结局。

对于这个问题，清华大学经济管理学院张陶伟教授也有同样的认识，他说：“1994年分税制改革，地方政府财政收入大部分上交中央，但地方政府也要发展，土地成了最大的收入来源。”根本上讲，在日常经济发展中，地方需要大量资金，没有充裕的资金就难完成GDP考核任务。完不成任务，就要打板子，大家都怕板子打在自己的屁股上，所以考核的是什么项目，下边就重点弄什么项目，现在把经济适用房作为考核指标，各地经济适用房便都建了起来，因为GDP不作重点考核指标了。